欧洲最大地方政府破产，怎么回事？

豉Len弹

当地时间9月5日，英国伯明翰市议会发布了“第114号通知”，宣布其已实质上破产。

根据英国相关法律，英国地方当局不得宣布破产，因此本次伯明翰市议会宣布其破产本质上也就代表着英国第二大城市伯明翰宣布破产。

伯明翰是2020年以来第七家宣布实质破产的英国地方政府，包括瑟罗克（Thurrock）、克罗伊登（Croydon）、斯劳（Slough）和北安普敦郡（Northamptonshire）等地方政府均宣布过实质破产，其中克罗伊登市议会更是在去年11月提交了第三次114号通知。

伯明翰本次破产源于其入不敷出的地方财政，其中一项高达数十亿且不断累计的政府赔偿被视为了拖垮当地财政的最后一根稻草，其表示无力负担7.6亿英镑的赔偿，今年将产生8740万英镑的财政预算缺口。

在发布“114号通知后”，作为欧洲最大的地方当局（由101名议员组成），伯明翰将停止除法律必须提供的服务（例如社会关怀、废物收集和保护弱势群体）之外的所有支出。

面对伯明翰政府的困境，尽管英国政府对此表示了关切，但是英国首相里希·苏纳克排除了政府出手救助的提案，其表示“政府没有责任救助该委员会的财务管理不善”。

尽管伯明翰的破产有着其自己的特殊原因，但英国地方政府入不敷出则是一个普遍性的问题。据地方政府协会称，本财年英格兰和威尔士地方当局的总资金缺口预计将增至20亿英镑或更多，而在2024年则将增至30亿英镑，这也是这一代英国人记忆中最严重的危机。

开源难成，节流无门

伯明翰及其他地方政府的破产，普遍被认为英国地方政府入不敷出不堪重负的缩影。

英国地方政府的财政收入主要来自三个部分，市政税，商业税（和中央分成）及中央财政补贴。

然而对于英国地方政府而言，他们已经经历了多年持续的财政收入缩水的窘境。

自从2010年以来，英国中央政府对于地方政府的补助逐年下滑，根据英国审计署的一份文件显示，2018年度地方政府拿到的政府财政补助比2010年下滑了49.1%，导致实际地方财政收入平均缩水28.6%。

而由于各地对中央财政依赖的程度不同，那些相对更加依赖中央补助的地方政府受到了更大的冲击。

英国财政研究所的数据显示，由于政府补贴减少，英国最贫困地区政府的人均支出水平下滑了36%，而相对富庶地区的人均支出水平则仅下滑了22%，这使得英国的贫困地区在财政上愈发举步维艰。

而随着后续新冠疫情的到来重创了全球商业，英国各地政府近年来在商业税上的创收也举步维艰，进一步加剧了地方财政的紧张。

如果说收入上的缩水只是让英国地方政府需要过紧日子，那么与日俱增的潜在支出则是各地更为头疼的大麻烦。

英国地方政府社会福利支出持续减少（英国财政部）

其中社会福利是英国地方政府最大的支出增量。

根据一份报告显示，英国近十年来需要受到看护的儿童数量增长了27%，创下了本世纪最高水平。

而为无家可归者提供临时住所，为包括残障人士提供社会护理等更是进一步让英国地方政府的财政负担雪上加霜。

为了平衡财政，英国地方政府正在不断地收缩在基建，福利，文化和住房领域的开支，把原来能用来发展的资金都收缩到应急保障上，政府对餐饮机构食品安全的检查减少了40.9%，有10.3%的图书馆倒闭，对市民的公交补贴更是接近打对折削减了48.3%，对于市民的福利开支由2010年的14.4亿英镑缩水到了2018年的4.44亿英镑。

而随着这部分支出的缩水，导致了英国给予弱势人群的租房补贴大幅缩水，曾经拿着租房补贴的人群，可以租到市面上12%的房屋，而随着补贴的缩水和通胀带来的房租上涨，目前这部分英国人拿到的补贴只能租市面上4%的房屋，甚至在某些地区，他们拿到的租房补贴甚至不够付当地任何地方的房租，而政府也无力增加开支进行额外的补贴。

这反而导致了一个悖论，因为租房补贴水平不够，导致了被迫成为流浪汉的英国人数量激增，而英国地方政府又不得不为这些流浪汉提供应急服务，导致了其不得不在住房补贴上进一步的缩水，导致更多流浪汉的出现。

住房慈善机构Crisis指出，英国的流浪汉水平目前相比2011年时增长了71%。

英国审计署也表示：政府并未尝试评估福利变化对无家可归者的影响，但得出的结论是，福利改革可能导致无家可归者人数增加。

而俄乌冲突带来的蝴蝶效应则是英国地方政府不得不面对的黑天鹅。

随着俄乌冲突导致的石油价格飙升，英国在近两年也迎来了严重的通货膨胀，这为地方政府带来了不小的预算困难。由英国所有地方政府组成的地方政府协会预测，包括工资要求和能源价格上涨在内的通货膨胀将使之前2023/24年度预算预测增加24亿英镑。

历史负担积重难返

而除了这些地方政府面临的共性问题，伯明翰作为英国第二大城市及欧洲最大的地方政府，财政实力本应相对于其他地区更加能够抗风险。

事实上，伯明翰在2022年举办了英联邦运动会，政府还发布文件称要拥抱今后“黄金十年”的重大发展契机，然而时隔一年不到，伯明翰就被拖垮了财政，核心则是一起涉及剥削女员工诉讼的高额政府赔偿。

2010年4月，174名伯明翰市议会工作的女勤杂员工告赢了他们的雇主伯明翰市议会，争取到了要求和男员工同工同酬的权利，这群女职员包括清洁工，厨师和护理人员，他们的诉求不仅要求和男员工同工同酬，并提出了索赔。

那么为什么这群女员工会发起集体诉讼呢？因为男女员工的薪酬差异实在是太过离谱。

在过去的薪酬体制下，一名男垃圾清理工一年的收入是5.1万英镑，而同级别女员工的收入则不到1.2万英镑，同时男性员工有较大概率获得基本工资1.6倍的奖金，而女员工则较难获得这个奖金。

对此，伯明翰劳动仲裁法庭认为，这一薪酬制度存在明显的性别歧视，不仅在同工同酬领域存在歧视，男员工只要按时出勤就可以获得奖金，而女员工则有着更多的限制，存在着不公平。

2012年，伯明翰市政委员会在一项有关同工同酬的上诉中败诉，随着判决的生效，伯明翰议会便开始支付相关赔偿，这也给伯明翰当地的财政带来了巨大的负担。

这比巨额赔款在10年间给伯明翰财政带来了巨大的压力，截止今年7月，伯明翰市委员会已经根据裁决支付了大约11亿英镑，但在6月份表示，它发现了一笔6.5亿至7.6亿英镑的额外账单。

伯明翰自2013年期就开始入不敷出（伯明翰市议会，红线为收入，蓝线为支出）

报告称，由于与索赔相关的持续负债以每月500万至1400万英镑的速度增长，它将无法用包括准备金在内的现有资源来支付成本。

除了被巨额赔款所拖累，伯明翰在不少预算支出领域都存在严重的超支行为。

三年前，伯明翰市政府和甲骨文公司签订了一份协议，通过由甲骨文对当地进行系统改造，从而简化议会付款和人力资源系统，预计花费1900万英镑。

然而三年过去了，今年五月有媒体曝出，这套系统的成本已经飙升至了1亿英镑，伯明翰政府也将今年8700万英镑的预算缺口归咎于此。

面对当前的财政困境，伯明翰政府别无他法，发布了114号通知，宣布了政府的实质性破产。

值得注意的是，宣布政府破产并不需要得到当地的议会和议员同意，根据 1988 年《地方政府财政法》，如果议会的首席财务官认为当局无法用其收入履行其支出承诺，他们必须发出这样的通知，这意味着他们无法做出新的支出承诺，必须在21天内开会讨论后续步骤。

除了资助法定服务（包括保护弱势群体）外，不允许有新的支出，但现有的承诺和合同将继续得到履行。

发债难寻买家，加税不够填坑

即便伯明翰市议会已经宣布了当地政府的实质性破产，当地工会似乎并没有体谅政府的意思。

伯明翰市议会工作人员中最大的工会 GMB 表示，这一声明是市议会领导层“羞辱性地承认失败”。

组织者米歇尔·麦克罗森 (Michelle McCrossen) 表示：“他们不仅要为多年来歧视自己员工而造成的这场危机负责，而且连他们自己也不再相信自己有能力解决这个问题。”

“几十年来，该委员会从低薪女工那里窃取了工资，承担了巨大的同工同酬责任，将伯明翰推向了崩溃的边缘。”

“数以千计的城市雇员将担心他们的工作以及为伯明翰人民提供的基本服务的未来。”

她表示，工会将“争取”其成员的薪酬正义，并追究那些对“危机”负有责任的人的责任。

那么既然工会不松口，赔款压力无法减轻，伯明翰政府能否通过包括发债等方式额外增收呢？

目前来看，虽然这个方案可行，但是收效恐怕甚微。

英国在上世纪80年代开始，中央政府取代了地方政府成为了融资主体，由中央政府控制的基建贷款委员会取代了金融机构成为了地方政府的融资来源。直到2003年《地方政府法》的颁布才恢复了地方政府发行债券的权利，不少地方政府均进行了尝试，通过依托于未来的税款收入对政府进行信用评级并进行发债。

然而随着2013年底特律市议会宣布破产后，投资者普遍对地方政府，尤其是中小地方政府的债券兴趣寥寥，导致了地方政府融资的规模普遍偏小。

以英国为例，在2013年底特律破产事件后，英国地方政府单独发债成功的案例其实并不多，比较有代表性的仅有2016年沃灵顿市议会发行了1.5亿英镑的40年期债券，2015年阿伯丁市议会发行了3.7亿英镑的35年期债券，剩下的地方政府可谓纷纷出师不利。

而为了解决地方政府单独发债难的问题，英国地方政府则组成了英国市政债券局（The Municipal Bonds Agency）试图通过抱团联合担保的模式进行发债，该机构由56个英国地方政府组成，通过成立这个联合机构去市场融资，随后在贷给会员机构的方式为地方政府融资。

不过自2016年成立以来，目前该机构只有两笔贷款运作成功。分别是2020年该机构向兰开夏郡市议会分两批发行了3.5亿英镑和2.5亿英镑的债券，2022年向北伦敦废物管理局发⾏的4亿英镑债券。

因此地方政府如果指望依靠发债来解决自身的财政困境，暂时会面临包括评级难，还款保障差，债券利率高，发行流程长的多重阻碍，可谓远水解不了近渴。

那么政府应该怎么救自己呢？其实政府也没有太多的办法，前面我们提及英国地方政府的主要收入方式来自于市政税，商业税和政府补助，其中政府补助部分逐年缩减，而目前英国首相也明确表示不会打钱支援地方政府，唯一还能做文章的便是增加市政税。

英国的市政税其实本质是房产税，其源于1662年英国国王查理二世的炉灶税，随后一路进化为窗户税，财产税，并在1993年推出了执行至今的市政税。

英国的市政税分为A-H的八个等级，根据住宅市价进行不同等级的定额征收。

英国市政税征收定额表（国泰君安研究院）

然而这个房产税收多少，怎么收都由中央政府进行了严格的规定，并不能随意涨价，因此即便现在伯明翰政府说要涨市政税，最早也要在明年才能获得额外的财政收入。

至于涨幅，根据2022年11月的秋季声明，23/24财年的市政税涨幅上限为5%，根据测算，如果全英国政府全部将税率涨5%，那么英国地方政府一年内将多收16亿英镑的收入，依然不够覆盖他们预期的20亿英镑年度财政缺口。

更为尴尬的是，英国地方议会几乎没有其他权力来增加当地收入。近年来的报告探讨了增加税收的额外权力的选择，包括旅游税、地方所得税、印花税，以及为特定目的从增值税和公司税中获取收入，但是考虑到民众的反对和增收的局限性，很少有地方政府选择开征新的税种。

因此，想要解决这个问题，伯明翰短期内恐怕只有请求政府援助和变卖政府资产两个可行的选项。

尽管英国首相否认了直接打钱救助的可能性，但是英国首相发言人还是释放了积极信号，其表示“政府方面已经介入提供支持。”该发言人还称，政府对当地的“治理安排表示担忧”，要求领导人“保证纳税人的钱得到最佳利用”。

英国首相发言人还表示，承认伯明翰“在解决同工同酬索赔方面存在特殊问题”，并表示官员们“已委托进行独立的治理审查，将在未来几周内报告”。